关于《生产建设项目水土保持方案管理办法》政策解读

为了规范和加强生产建设项目水土保持方案管理，预防和治理生产建设项目可能造成的水土流失，水利部修订出台了《生产建设项目水土保持方案管理办法》（水利部令第53号，以下简称《办法》），自2023年3月1日起施行。

　　一、《办法》修订的背景是什么？ 

　　生产建设项目水土保持方案是水土保持法规定的一项有效防治人为水土流失的重要制度。为了加强水土保持方案编制、申报、审批的管理，水利部于1995年出台了《开发建设项目水土保持方案编报审批管理规定》（水利部令第5号，以下简称《规定》），对水土保持方案编报、审批的程序和要求作出了规定，对于规范和加强生产建设项目水土保持方案管理、防治人为水土流失发挥了重要作用。 

　　《规定》实施二十多年以来，生产建设项目水土保持管理工作形势和条件发生了很大变化，需要对其作出全面修订。主要包括：一是贯彻实施新出台法律规定的需要。水土保持法、行政许可法、行政处罚法分别于2011年、2019年、2021年修订施行，对许可范围、许可条件、许可程序、事中事后监管、行政处罚等方面都作出新调整。因此，有必要依照水土保持法、行政许可法等的新规定，对《规定》进行修订。二是系统集成现行有效管理措施的需要。近年来，为落实国务院“放管服”改革精神，按照急用先行原则，根据管理需求，水利部在总结地方实践经验的基础上，制定出台了一系列生产建设项目水土保持监管规范性文件，在实践中取得了很好的成效，有必要上升为法律规范。三是解决水土保持监管新问题的需要。水土保持方案制度实施多年以来遇到了新问题，如项目运行期的水土流失防治要求不明确、水土保持方案审批行政许可缺乏有效期规定等等，亟需作出相应的政策规定。 

　　二、《办法》修订的主要思路是什么？ 

　　此次修订的主要思路是贯彻落实水土保持法要求，以水土保持方案编报审批为重点，同时覆盖水土保持方案监督检查及设施验收各环节，系统集成现行有效的制度和要求，充分吸收有关部门和各地经验做法，对生产建设项目水土保持方案管理全过程进行系统规范，推动构建全链条全流程的监管体系。《办法》分为总则、编报和审批、方案实施、设施验收、监督检查、罚则、附则等7章，共34条。 

　　三、《办法》修订了哪些主要内容？ 

　　与《规定》相比，《办法》主要对以下几方面内容作出了修订。 

　　一是依据相关上位法规定修订的内容。按照水土保持法相关要求，调整了生产建设项目水土保持方案编报范围（第五条），明确了生产建设单位责任（第四条），细化了水土保持方案变更规定（第十六条、第十七条），强化了开展水土保持监测（第二十条）、监督检查（第二十六条）等要求，对“未批先建”“未验先投”“未批先弃”“造成水土流失不治理”等法律责任作出了援引性规定（第三十条）。 

　　二是依据现行政策规定系统集成的内容。关于水土保持方案分类（第七条）、审批方式和时限（第十三条）、技术评审（第十四条）、审批条件（第十五条）、水土保持设施验收标准（第二十三条）以及同时设计、同时施工、同时投产使用（第十九条、第二十二条）、信用监管（第二十七条）等方面的规定，沿用《水利部关于进一步深化“放管服”改革全面加强水土保持监管的意见》（水保〔2019〕160号）等文件规定。 

　　三是根据实际工作需要修订的内容。针对当前水土保持方案管理中的新问题提出相应的政策规定，主要包括水土保持方案适用范围（第五条）、审批权限（第十条）、行政许可决定有效期（第十八条）、生产类项目运行期管理（第二十四条）等。 

　　四、关于水土保持方案编报有哪些具体规定？ 

　　一是从编报范围来看，依照水土保持法第二十五条规定，《办法》明确，在山区、丘陵区、风沙区以及县级以上人民政府或者其授权的部门批准的水土保持规划确定的容易发生水土流失的其他区域开办可能造成水土流失的生产建设项目，生产建设单位应当编报水土保持方案。二是从编报对象来看，《办法》进一步明确了“可能造成水土流失的生产建设项目”的含义，即为在生产建设过程中进行地表扰动、土石方挖填，并依法需要办理审批、核准、备案手续的项目。三是从编报情形来看，《办法》规定，生产建设单位应当在生产建设项目开工建设前完成水土保持方案编报并取得批准手续。同时明确，水土保持方案经批准后存在5类变更情形之一的或者确定的弃渣场发生变化的，应当补充或者修改水土保持方案。需要提醒的一点是，对于新设弃渣场或者因弃渣量增加导致弃渣场等级提高的，生产建设单位应当开展弃渣减量化、资源化论证，并在弃渣前编制水土保持方案补充报告，报原审批部门审批。此外，《办法》新增了关于水土保持方案行政许可3年有效期，明确水土保持方案自批准之日起满3年，生产建设项目方开工建设的，其水土保持方案应当报原审批部门重新审核。 

　　五、关于水土保持方案具体划分标准是什么？ 

　　《办法》明确生产建设项目编制水土保持方案分为报告书和报告表两类，即征占地面积5公顷以上或者挖填土石方总量5万立方米以上的生产建设项目，应当编制水土保持方案报告书；征占地面积0.5公顷以上、不足5公顷或者挖填土石方总量1000立方米以上、不足5万立方米的生产建设项目，应当编制水土保持方案报告表；征占地面积不足0.5公顷并且挖填土石方总量不足1000立方米的生产建设项目，不需要编制水土保持方案，但应当按照水土保持有关技术标准做好水土流失防治工作。 

　　六、关于水土保持方案审批权限是如何规定的？ 

　　《办法》本着便于执行、方便相对人的原则，明确水土保持方案（含报告书和报告表）审批实行由生产建设项目立项部门的同级水行政主管部门审批。跨行政区域的生产建设项目，其水土保持方案由共同的上一级人民政府水行政主管部门审批。值得注意的一点是，根据同级审批规定，目前部分项目的水土保持方案审批权限会发生变化，各级水行政主管部门要做好受理把关，严格按照审批权限开展相关工作。 

　　七、关于水土保持监督检查有哪些规定？ 

　　依照水土保持法第二十九条规定，《办法》明确各级水利部门要充分运用卫星遥感、无人机、大数据、“互联网+监管”等手段，对水土保持方案实施、水土保持监测、水土保持监理、水土保持设施验收情况进行监督检查，对发现的问题依法依规处理。同时，《办法》特别明确，各级水利部门在监督检查中发现生产建设项目水土保持设施自主验收存在弄虚作假或者不满足验收标准和条件而通过验收的，视同为水土保持设施验收不合格。